EL PRESIDENTE DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey, y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 27.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Las Illes Balears cuentan con un medio natural extraordinariamente rico, diverso y singular. En su espacio insular reducido coexisten las montañas con las llanuras, ambas confinadas por una costa variada donde se alternan los acantilados con los sistemas dunares, las albuferas y los salobrales. Todos estos ambientes conservan hábitats notables desde el punto de vista naturalístico y paisajístico. Hablamos tanto de los majestuosos encinares de las laderas de los montes como de las humildes charcas de las marinas o los rediles aislados en medio de las sementeras. Cada uno atesora diferentes especies animales y vegetales –a menudo endémicas de determinados territorios isleños–que contribuyen al mantenimiento de la biodiversidad insular. La presencia del hombre en estos lugares ha generado lo que hoy conocemos como nuestro paisaje, que hace de las Illes Balears un lugar privilegiado con unos valores que debemos conservar. De alguna manera, su estado actual es consecuencia de esta relación milenaria.

Pueden mencionarse actuaciones humanas que históricamente han supuesto la transformación de la mayoría de los ambientes, como es el caso del cultivo tradicional y la construcción de bancales, la instalación de salinas o el pasto. Recientemente, estas actuaciones han quedado en un segundo plano ante el empuje de la urbanización y el abandono del campo.

La sociedad de las Illes Balears ha adquirido la conciencia de la necesidad de velar por los espacios de valor ambiental relevante como un medio para proteger y conservar el medio ambiente en general. Esta preocupación se ha trasladado a los poderes públicos que tienen la obligación de adoptar las medidas necesarias para hacer posible esta protección, como es la declaración, planificación y gestión de espacios naturales sometidos a algún nivel de protección que comporta, a su vez, la necesidad de afrontar el debate social que supone llevar a cabo estas iniciativas.

II

La Constitución Española recoge en su artículo 45 la encomienda a los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales con la finalidad de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente.

El artículo 149.1.23 otorga al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre el medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección. En este ámbito competencial se promulgó la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, relativa a la conservación de los espacios naturales protegidos y de la fauna y flora silvestres, en cuya aplicación las Illes Balears han desarrollado sus actuaciones en esta materia. Después de 15 años de aplicación es necesario un adecuado desarrollo de esta ley para concretar determinados aspectos y, sobre todo, se ha mostrado imprescindible dotar esta materia de un régimen jurídico general que permita afrontar los retos que presenten las peculiaridades territoriales y socioeconómicas propias de las Illes Balears.

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears en su artículo 11.7 establece que corresponde a la comunidad autónoma de las Illes Balears, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que esta establezca, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente, normas adicionales de protección, espacios naturales protegidos y ecología.

La Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears, supuso, desde la óptica de la ordenación territorial y urbanística, un primer paso para dotar determinados espacios de un régimen jurídico protector con el fin de evitar su degradación.

En cuanto al marco europeo, la Directiva 92/43/CE del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres, pone en marcha la red ecológica europea denominada «Natura 2000». Esta red está integrada por las zonas de especial protección para las aves (ZEPA) designadas bajo las determinaciones de la Directiva de aves 79/409/CEE, relativa a las aves silvestres, y por las zonas de especial conservación (ZEC) derivadas de la directiva de hábitats mencionada, que se declararán una vez aprobada la lista de lugares de importancia comunitaria (LIC) propuestos por las Illes Balears.

III

La aplicación de un régimen de protección a determinados espacios naturales en relación con su relevancia ambiental tiene que responder a tres finalidades principales: conservación de la naturaleza, promoción y desarrollo socioeconómico, y dotación de lugares de esparcimiento y disfrute de la ciudadanía. La vocación del territorio tiene que determinar cuál de estos tres aspectos tiene que prevalecer en cada una de las declaraciones que se hagan, siempre dentro del objetivo irrenunciable de la preservación de la biodiversidad y, por lo tanto, teniendo en cuenta que representan una gran reserva de especies, hábitats y paisajes que cumplen al mismo tiempo una función destacable desde el punto de vista cultural, educativo y científico.

Por ello se ha creado una figura nueva dentro de la categoría de los espacios naturales protegidos como es la de paraje natural, configurado como espacio donde el desarrollo socioeconómico compatible con la conservación de sus valores naturales constituye su elemento dinamizador. La posición de la Administración ante los usos y las actividades compatibles no tiene que ser de mera tolerancia, sino al contrario, los tiene que promover e incentivar demostrando que pueden ser rentables en términos económicos. Para poder conseguir este objetivo la Administración debe contar con la colaboración y la complicidad de los propietarios y titulares de derechos que de una manera conjunta tienen que hacer posible la preservación de estos espacios para futuras generaciones.

Con la declaración de espacios sometidos a régimen de protección el debate histórico en las Illes Balears se ha desarrollado en términos de confrontación entre conservación versus desarrollo, interés público versus interés privado, disfrute público versus propiedad privada, entre otros. La administración ambiental no puede ser ajena a estas dicotomías, sino que, al contrario, tiene que asumir el papel de tutora de la conservación y de mediadora entre los actores implicados y debe soportar las cargas de esta mediación, poniendo los mecanismos y los instrumentos para garantizar el equilibrio entre el interés público y el privado.

Por su parte la ley distingue las categorías de espacios naturales protegidos de las figuras de protección propias de la red ecológica europea «Natura 2000», dadas las peculiaridades que impone la normativa comunitaria.

En definitiva, esta ley pretende cubrir las carencias de regulación en materia de protección de espacios de relevancia ambiental de las Illes Balears y cumplir con las exigencias comunitarias de protección de la red ecológica europea «Natura 2000».

IV

Esta ley está estructurada en siete títulos y diversas disposiciones adicionales, transitorias y finales. El título I recoge las disposiciones generales y fija el objeto, la finalidad y los principios inspiradores, deberes de colaboración y medidas de fomento, y también crea el Consejo Asesor de Espacios de Relevancia Ambiental. Se promueve la figura de «custodia del territorio» como iniciativa que conjuga, de manera equilibrada, la protección y los intereses de los propietarios.

El título II trata de la ordenación de los recursos naturales, contempla la regulación básica estatal y regula el procedimiento para la aprobación de los planes de ordenación de los recursos naturales.

El extenso título III, dividido en seis capítulos, regula los espacios naturales protegidos. El capítulo I fija las diferentes categorías de espacios naturales protegidos y crea en el ámbito de las Illes Balears dos nuevas categorías: el paraje natural y lugares de interés científico y microrreservas; y distingue la reserva natural integral y la reserva natural especial. El capítulo II establece el régimen general de usos y zonificación. Seguidamente, el capítulo III aborda el procedimiento de declaración de cada una de estas categorías, con la novedad de que para parques, reservas naturales y parajes naturales establece su declaración por ley o por acuerdo del Consejo de Gobierno cuando se cuente con la mayoría de la propiedad privada. El rasgo más destacado del capítulo IV en cuanto a los efectos de la declaración es la importante modulación del derecho de tanteo y retracto. En el capítulo V se regula el contenido de los planes rectores de uso y gestión y de las normas de protección de las diferentes categorías. Finalmente el capítulo VI trata el tema de la gestión ambiental de los espacios naturales protegidos en el cual se prevé la constitución de autoridades de gestión con participación de los ayuntamientos y consejos de ámbito territorial y representantes de titulares de derechos dentro de los espacios naturales protegidos, así como la existencia de juntas asesoras en los parques, las reservas y los parajes naturales.

El título IV incorpora el régimen jurídico propio de los lugares que integran la red ecológica europea «Natura 2000»: las zonas especiales de conservación y las zonas de especial protección para las aves. A este efecto recoge que se declaren por acuerdo del Consejo de Gobierno y prevé el régimen de la evaluación de las repercusiones de los planes o proyectos en estos lugares.

El título V establece los órganos competentes de la comunidad autónoma de las Illes Balears en lo que concierne a los procedimientos de declaración, gestión y planificación de los parques nacionales.

En el título VI se recogen diversas disposiciones relativas, con carácter general, a los espacios de relevancia ambiental, y en particular a los espacios naturales protegidos, y se prevé la posibilidad de suscribir convenios y servidumbres de interés medioambiental.

El último título, el VII, estructurado en tres capítulos, instaura el régimen de infracciones, sanciones y policía administrativa. La potestad sancionadora y la facultad inspectora en las materias reguladas en esta ley es el objeto del capítulo I. Por otra parte, el capítulo II tipifica las infracciones en base a la legislación básica estatal e incorpora otras conductas que atentan contra la integridad de los espacios de relevancia ambiental de las Illes Balears. El capítulo III prevé las sanciones, no solo de carácter pecuniario, que se pueden imponer por la comisión de las infracciones y los criterios de gradación de estas.

En las disposiciones adicionales se prevé la posibilidad de cesión a las administraciones públicas de bienes ubicados en espacios de relevancia ambiental en pago de deudas, se regulan determinadas situaciones respecto de los espacios naturales existentes con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley y se modifica un artículo de la Ley 6/1999, de 3 de abril, de las directrices de ordenación territorial.

La disposición derogatoria aclara el régimen jurídico que queda vigente, y de entre las disposiciones finales destaca la posibilidad de actualización del importe de las sanciones por vía reglamentaria.

TÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

1. Esta ley, en ejercicio de las competencias medioambientales que contempla el artículo 11.7 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, tiene por objeto establecer el régimen jurídico general para la declaración, protección, conservación, restauración, mejora y adecuada gestión de los espacios de relevancia ambiental de las Illes Balears.

2. Constituyen los espacios de relevancia ambiental de las Illes Balears los espacios naturales protegidos y los lugares de la red ecológica europea «Natura 2000» declarados de conformidad con lo que prevé esta ley.

Artículo 2. Finalidad y principios inspiradores.

1. La finalidad de esta ley es la protección de los espacios de relevancia ambiental y la promoción de su desarrollo sostenible, haciendo compatible la conservación de los recursos naturales con su aprovechamiento ordenado teniendo en cuenta los derechos de la ciudadanía y su progreso socioeconómico.

2. Los principios inspiradores de esta ley son:

a) El mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales y de los sistemas vitales básicos.

b) La preservación de la variedad, singularidad y belleza de los sistemas ecológicos naturales y del paisaje, con especial mención a los endemismos de las Illes Balears.

c) El aprovechamiento sostenible de la biodiversidad y la utilización racional de los recursos naturales para el bien de las presentes y futuras generaciones.

d) La promoción social, económica y cultural de los espacios de relevancia ambiental y de sus zonas de influencia, con el fomento de usos y actividades tradicionales y complementarias garantizando el desarrollo sostenible.

e) El reconocimiento de la colaboración con los propietarios y el resto de titulares de derechos como una herramienta importante y conveniente para la conservación de los espacios de relevancia ambiental.

g) La promoción de la formación y de la investigación en materia medioambiental.

g) La promoción de la formación y de la investigación en materia medioambiental.

h) La garantía por parte de los poderes públicos del disfrute público ordenado de los espacios de relevancia ambiental siempre respetando los derechos de los propietarios y otros titulares de derechos.

3. Para la mejor consecución de estos principios y finalidades, la administración ambiental puede suscribir acuerdos o convenios con el fin de establecer medidas de conservación y de gestión. En este sentido se promoverá la figura de entidad de custodia del territorio como fórmula efectiva para conseguir los objetivos de esta ley, así como estimular la creación y el funcionamiento de entidades de custodia del territorio.

Artículo 3. Deberes de colaboración.

1. Todos tienen el deber de respetar los espacios de relevancia ambiental y la obligación de reparar el daño que causen.

2. Los propietarios y otros titulares de derechos sobre terrenos incluidos en los espacios de relevancia ambiental tienen que prestar a la Administración la colaboración necesaria para la consecución de los objetivos de esta ley.

3. La declaración de un espacio de relevancia ambiental no supone la obligación de los titulares de soportar el acceso público a la propiedad ni la pérdida de la gestión ordinaria de sus fincas.

4. La Administración, en los términos que acuerde con los propietarios y otros titulares de derechos, tiene que habilitar, cuando proceda, los itinerarios y las zonas para el disfrute público de estos espacios.

Artículo 4. Financiación.

1. El Gobierno de las Illes Balears tiene que habilitar los medios humanos, materiales y económicos necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto en esta ley.

2. Con carácter general, las vías de financiación son las siguientes:

a) La previsión ordinaria de los presupuestos de la comunidad autónoma de las Illes Balears.

b) Los recursos procedentes de la Administración del Estado y otras administraciones públicas vía convenio o transferencia.

c) Los créditos derivados de programas procedentes de fondos europeos.

d) Las aportaciones o donaciones de personas físicas o jurídicas.

Artículo 5. Acciones de fomento.

1. El Gobierno de las Illes Balears tiene que impulsar el establecimiento de líneas de subvenciones, ayudas públicas y medidas compensatorias para promover el desarrollo sostenible de los espacios de relevancia ambiental y de sus zonas de influencia.

2. Tiene que fomentarse la cooperación de la población local, agricultores, propietarios y otros sectores interesados en la realización de las tareas de gestión de los espacios de relevancia ambiental.

Artículo 6. Consejo Asesor de Espacios de Relevancia Ambiental.

1. Se crea el Consejo Asesor de Espacios de Relevancia Ambiental de las Illes Balears, el cual, en su condición de órgano consultivo colegiado de carácter científico, debe tener como función principal informar, cuando así se establezca, sobre los proyectos de disposiciones en materia de espacios de relevancia ambiental y asesorar a la administración ambiental en la toma de decisión cuando se le requiera.

2. Reglamentariamente tiene que desplegarse la composición y el régimen de funcionamiento de este consejo asesor.

TÍTULO II

De la ordenación de los recursos naturales

Artículo 7. Los planes de ordenación de los recursos naturales.

1. Con el fin de adecuar la gestión de los espacios de relevancia ambiental a los principios inspiradores de esta ley, el Gobierno de las Illes Balears debe planificar los recursos naturales mediante planes de ordenación de los recursos naturales.

2. El objeto, los efectos y el contenido mínimo de los planes de ordenación de los recursos naturales son los establecidos en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres.

3. Dentro del marco de lo previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 5 de la Ley 4/1989 mencionada, el grado de detalle y extensión de la regulación del Plan de ordenación de los recursos naturales tiene que ser respetuoso, en el ámbito terrestre, con la competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo y, en el ámbito marino, con la competencia en materia de pesca.

4. Los planes de ordenación de los recursos naturales pueden regular, en función de la capacidad de carga y los objetivos de conservación del espacio, la posibilidad de admitir, además de actividades del sector primario, otros usos compatibles con los objetivos de conservación.

5. El Plan de ordenación de recursos naturales tiene que contener un estudio de la viabilidad de los sectores económicos y tiene que identificar y señalar las medidas para el fomento y la promoción del espacio. Igualmente debe establecer la estrategia de comunicación y los mecanismos de información y asesoramiento a la población afectada.

Artículo 8. Protección cautelar.

1. Durante la tramitación del procedimiento para la aprobación de un plan de ordenación de los recursos naturales no pueden llevarse a cabo actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del plan.

2. Una vez iniciado el procedimiento de elaboración y aprobación de un plan de ordenación de los recursos naturales y hasta que no se produzca su aprobación no puede otorgarse ninguna autorización, licencia o concesión que habilite para llevar a cabo actos de transformación sensible de la realidad física o biológica, sin un informe favorable de la administración ambiental. Este informe solo puede ser desfavorable cuando en la actuación pretendida concurre alguna de las circunstancias a que hace referencia el apartado anterior. El informe, en caso de ser favorable, podrá ser condicionado al cumplimiento de medidas dirigidas a minimizar los posibles efectos negativos de la actuación.

3. La consejería competente en materia de medio ambiente tiene que emitir el informe a que hace referencia el apartado anterior en un plazo máximo de tres meses, y se entenderá favorable si no se ha emitido en este plazo.

4. El acto de inicio del procedimiento caduca transcurridos dos años, a contar desde la fecha del mencionado acto, sin que se haya aprobado definitivamente el Plan de ordenación de los recursos naturales.

Artículo 9. Procedimiento de elaboración.

1. Corresponde a la consejería competente en materia de medio ambiente la formulación y la redacción de los planes de ordenación de los recursos naturales, para lo cual se pueden constituir equipos redactores multidisciplinares y representativos de todos los sectores afectados.

2. Los planes de ordenación de los recursos naturales tienen que aprobarse por decreto del Gobierno de las Illes Balears y tramitarse de acuerdo con el procedimiento específico conformado por los trámites siguientes:

a) El inicio del procedimiento corresponde al Consejo de Gobierno mediante acuerdo adoptado a propuesta del consejero competente en materia de medio ambiente. Debe adjuntarse a la propuesta un estudio completo de los valores ambientales, etnológicos y de otro tipo.

b) El acuerdo de inicio debe notificarse a las administraciones territoriales afectadas y, con el fin de comunicarlo a los interesados, se publicará en el «Butlletí Oficial de les Illes Balears» y como mínimo en dos de los diarios de mayor tirada de la isla correspondiente, sin perjuicio de otras acciones de difusión que se consideren adecuadas.

c) Una vez redactado el anteproyecto de regulación tiene que someterse a audiencia de los titulares de derechos e intereses legítimos por medio de las organizaciones y/o entidades reconocidas por la ley que los agrupen o los representen, y a consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan los principios y los objetivos que prevé esta ley.

d) Debe abrirse un periodo de participación con el resto de consejerías y con las administraciones con competencias en materia de ordenación territorial y urbanística y, en todo caso, los ayuntamientos y los consejos insulares afectados por el plan, que tiene que materializarse mediante la emisión de un informe.

e) Debe someterse a información pública por un periodo, como mínimo, de un mes. La apertura de este periodo tiene que anunciarse en el «Butlletí Oficial de las Illes Balears», en el tablón de anuncios de los consejos insulares y de los ayuntamientos afectados y en un mínimo de dos de los diarios de mayor tirada de la isla correspondiente.

f) Finalmente, el proyecto de plan de ordenación de los recursos naturales tiene que ser sometido preceptivamente a los siguientes informes:

El informe del Consejo Asesor de Espacios de Relevancia Ambiental.

El informe de los servicios jurídicos de la Consejería de Medio Ambiente.

El informe de la Comisión de Coordinación de Política Territorial.

El informe de la Secretaría General el cual tiene que referirse a la corrección del procedimiento seguido y a la valoración de las alegaciones presentadas.

3. Para la modificación de los planes de ordenación de los recursos naturales tiene que seguirse el mismo procedimiento que para su aprobación.

TÍTULO III

De los espacios naturales protegidos

CAPÍTULO I

Categorías de espacios naturales protegidos

Artículo 10. Concepto.

Son espacios naturales protegidos las zonas terrestres y marinas de las Illes Balears que sean declaradas como tales en la forma prevista en esta ley atendiendo a la representatividad, la singularidad, la fragilidad o el interés de sus elementos o sistemas naturales.

Artículo 11. Categorías.

Los espacios naturales protegidos de las Illes Balears se clasifican, en función de los bienes y valores cuya protección se pretende, en las categorías siguientes:

a) Parques naturales.