EL PRESIDENTE DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey, y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 27.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La influencia del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (RAMINP), modificado parcialmente por el Decreto 3494/1964, de 5 de noviembre, ha resultado determinante en la configuración de las licencias municipales de actividades. En las Illes Balears su substrato legal ha quedado casi inalterado a causa del abanico de competencias que consagró el citado decreto.

Desde el Ministerio de la Gobernación, por el Decreto 2245/1979, se transferían al ente preautonómico las competencias en materia de actividades clasificadas, efectivas a partir del 1 de enero de 1980. El Consejo General Interinsular aprobó el Decreto de 4 de febrero de 1980, por el cual se creó la Comisión Interinsular de Saneamiento. Más tarde, el Decreto 4/1980, de 28 de junio, creó las Ponencias Técnicas de Trabajo para la tramitación de los expedientes de actividades clasificadas. Posteriormente, mediante el Decreto 54/1988, se creó la Comisión de Actividades Clasificadas, cuyos órganos eran el pleno y la comisión permanente, radicada en la Consejería Adjunta a la Presidencia. El director general de Gobernación ejercía la presidencia de la comisión permanente y la vicepresidencia del pleno, a parte de las competencias propias en los procedimientos relacionados con las actividades clasificadas.

Finalmente, la Ley 8/1995, de 30 de marzo, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de actividades clasificadas y parques acuáticos, reguladora del procedimiento y de las infracciones y sanciones, recoge in nuce esta división de competencias —menos la atribución a los consejos— entre las competencias propias de la comunidad, hoy en el artículo 5, potestades genéricas, y en el artículo 6, potestades específicas, que recuerdan mucho la división de competencias del pleno, de la comisión permanente y de la Dirección General de Interior establecidas en el Decreto 54/1988.

Ha quedado inalterable hasta hoy la división entre actividades clasificadas por una parte, y establecimientos, espectáculos públicos y actividades recreativas por otra, independientemente de que sus procedimientos administrativos estén sometidos a diferentes normativas que a veces se superponen y dificultan la tramitación administrativa de las autorizaciones y licencias.

Como consecuencia de muchos años de historia, la vis atractiva de los espectáculos y de las actividades recreativas, incidió, posiblemente y de manera decisiva, en la consideración de esta materia —actividades clasificadas— como propia de la Consejería de Interior. De la misma manera que el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas ha dejado una huella extraordinaria en el campo de las actividades, el Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento general de policía de espectáculos públicos y de actividades recreativas, ha ejercido un papel similar en este campo específico.

Como se puede ver la superposición de competencias entre actividades y espectáculos queda plasmada en el punto 3 del artículo 1 del citado Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto: «La aplicación del presente reglamento tendrá carácter supletorio respecto de las disposiciones especiales dictadas, en relación con todas o alguna de las actividades enumeradas en el anexo, para garantizar la higiene y la sanidad pública y la seguridad ciudadana, proteger a la infancia y a la juventud y defender los intereses del público en general, así como para la prevención de incendios y otros riesgos colectivos». La finalidad de esta regulación coincide, en parte, con las finalidades y los objetivos que específicamente corresponden al contenido de la calificación y del informe sobre las actividades clasificadas.

Esta conjunción de finalidades y competencias, justificable en un modelo de Estado unitario, ha dejado de tener sentido en el Estado de las autonomías, aunque la especificidad de la problemática que ofrecen los espectáculos públicos y las actividades recreativas incluya un componente más concreto en cuanto a medidas contra incendios y de seguridad en general, para personas y bienes.

Hasta hoy, una licencia municipal sometida al Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, además de ser una actividad sujeta a calificación, requería el informe, casi siempre, de la Consejería de Interior, de acuerdo con las previsiones de este reglamento. Esta duplicidad de trámites ahora se considera innecesaria puesto que, aparte de posibilitar informes contradictorios entre el órgano calificador y el órgano colegiado de espectáculos, tras el estudio de la misma documentación para similares cuestiones y finalidades (seguridad contra incendios, básicamente), hacían innecesarias las tareas de la Comisión de Espectáculos o de la Comisión de Actividades Clasificadas y entorpecía, con dilaciones injustificadas, el procedimiento de concesión de licencias.

De esta manera se simplifica la tramitación de las actividades sometidas antes a la consideración de la Comisión de Espectáculos y de Actividades Recreativas que hasta ahora eran competencias de la Consejería de Interior. En este campo, pues, se produce la imprescindible coherencia competencial, acabándose las posibles divergencias y diferencias que hasta hoy se producían y reduciéndose notablemente los trámites burocráticos.

Así, el procedimiento para la concesión de la licencia municipal para las actividades catalogadas, las denominadas anteriormente espectáculos públicos y actividades recreativas, no diferirá del de cualquier otra actividad. Por la trascendencia por razones de seguridad para las personas y los bienes, serán siempre actividades mayores, como lo determina el anexo I de la ley.

Se ha intentado, pues, sintetizar en un solo cuerpo legal las actividades denominadas genéricamente «clasificadas» y los espectáculos públicos. Las actividades llamadas genéricamente en la ley «catalogadas» corresponden a la anterior denominación de espectáculos públicos y actividades recreativas y se incluyen en el texto legal unificando en cierto modo toda la regulación sobre la materia. La innovación que supone —que es la primera en España— no está exenta de dificultades, dada la distinta naturaleza de las actividades llamadas a perdurar en el tiempo con vocación de permanencia y las actividades que se agotan en pocas horas y que, a pesar de ello, conllevan posibles problemas de seguridad y salud públicas a los que la ley debe dar una adecuada respuesta.

La ley divide en dos grandes grupos, permanentes y no permanentes, todas las actividades que antes estaban incluidas en la Ley 8/1995, de 30 de marzo, y en el Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto. Son permanentes las actividades mayores, menores e inocuas que son en definitiva las reguladas por la Ley 8/1995, de 30 de marzo —las antiguas sujetas a calificación y las excluidas mayores y menores—, aunque no coincidan exactamente. Los límites para diferenciarlas se han incrementado con el fin de ahorrar trámites que a día de hoy parecen poco operativos.

Las no permanentes, incluidas las temporales —reguladas hasta ahora por la Ley 8/1995, de 30 de marzo, y por el Decreto 18/1996, de 8 de febrero—, las extraordinarias, las singulares, las verbenas y fiestas patronales, las carreras y manifestaciones deportivas y las denominadas hasta ahora no reguladas, quedan definidas convenientemente en la presente ley.

Dentro de esta línea de simplificación, de coherencia y de unificación que se persigue, el artículo 6 de la Ley 8/1995, de 30 de marzo, que contribuía a esta pluralidad de actuaciones interadministrativas y por la cual el Gobierno de las Illes Balears se reservaba una serie de competencias para ciertos tipos de actividades más contaminantes, ha dejado de tener sentido, vista la Ley estatal 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación y la regulación del procedimiento para la obtención de la autorización ambiental integrada. Desaparece, pues, esta reserva establecida a favor de la Consejería de Interior de estas potestades específicas en aras de una mayor simplificación administrativa. Se mantienen, no obstante, las potestades genéricas establecidas en el artículo 5 de la Ley 8/1995, de 30 de marzo, y en el artículo 3 de la Ley 7/1999, de 8 de abril, de atribución de competencias a los consejos insulares de Menorca y de Eivissa y Formentera en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas, como no podía ser de otra manera.

Asimismo, mediante la norma legal correspondiente, se atribuyen al Consejo Insular de Mallorca las competencias en materia de actividades catalogadas, las llamadas anteriormente espectáculos públicos y actividades recreativas, con el fin de homologar los bloques de actuaciones de las distintas administraciones intervinientes en las Illes Balears.

II

La normativa europea sobre medio ambiente ha contribuido notablemente a la superación de la configuración de las licencias municipales y de los conceptos de «molestas, insalubres, nocivas y peligrosas» que desarrolla el Reglamento de 1961 y que sobre diferentes formas legales se han mantenido hasta ahora vigentes.

La consideración de las licencias como las licencias ambientales integradas, recogidas de la normativa europea y cristalizadas en la Ley 16/2002, de 1 de julio, ha revolucionado este campo, hasta hace poco tiempo pacífico, al menos en la normativa nacional.

Numerosas comunidades autónomas, como Andalucía, Galicia, Cataluña, entre otras, iniciaron un camino que hoy parece irreversible. Ya son numerosas las comunidades autónomas que han desarrollado la filosofía que destila aquella ley, incluso más allá de su alcance específico.

En efecto, la legislación de estas diferentes normativas autonómicas coincide mayoritariamente en la consideración integral o integrada de las autorizaciones administrativas, incluidas las municipales, para la protección del medio ambiente, de la seguridad de personas y bienes, valores que en el ejercicio de las diferentes actividades comerciales, industriales, de ocio y de entretenimiento, se ponen en cuestión y en peligro. No se trata de establecer, solamente, medidas correctoras, también son imprescindibles las medidas preventivas y de control posterior.

A causa de la cada vez más abundante legislación sectorial y medioambiental —que persigue en última instancia la seguridad de personas y bienes y la calidad ambiental—, la clasificación o calificación de las actividades —que en definitiva son la misma cosa— ha dejado de tener la importancia que ha tenido hasta ahora. No son pocas las comunidades autónomas que han dejado sin aplicación el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, en constatación de este hecho. Lo que importa, hoy, es la adopción de medidas adecuadas para que una actividad no cause perjuicios ni a las personas, ni al medio ambiente ni a los bienes, y no el nombre con el cual se pueda denominar o el adjetivo con el que se pueda calificar. La calidad o clase de actividad no predetermina sólo por sí misma las medidas para evitar problemas derivados del ejercicio de la actividad. Del volumen de producción, del aforo, de la situación concreta en una calle o un polígono determinado y de otros parámetros dependerán la configuración de la actividad y su estudio para minimizar riesgos y peligros. Las medidas preventivas, correctoras, de seguridad y de control que puedan imponérseles serán independientes de su calificación como molesta o como peligrosa. Esencialmente, la calificación no es más que una tautología legal, innecesaria por repetitiva.

Esto no quiere decir, en absoluto, que la intervención administrativa haya de ser más permisiva. Esto quiere decir, sencillamente, que se deberá acentuar de forma más unitaria y más integrada todo el tejido de medidas concretas, para la actividad concreta, en un lugar determinado, sin olvidar el cumplimiento de la normativa sectorial, abundante, la aplicación de los planes directores sectoriales, la normativa sobre residuos y la de protección contra los ruidos y las vibraciones, y el cumplimiento de los parámetros que desde otras esferas de las distintas administraciones públicas intervinientes, se puedan imponer. En esta materia, las generalizaciones y la aplicación de categorías conceptuales genéricas nos han llevado a una contemplación de la realidad desde el punto de vista intelectual y conceptual, no desde el punto de vista de la realidad; de esta manera se ha dejado de lado el aspecto o los aspectos más específicos, determinados y determinantes de una actividad concreta. Desde esta nueva perspectiva —es así como se estudia el fenómeno del medio ambiente entendido de manera global—, el acento se tendrá que poner sobre las medidas preventivas, correctoras y de control sobre «esta» actividad y sobre las medidas a tomar en el ejercicio de la actividad a lo largo del tiempo, no sobre las medidas de «estos tipos» de actividades, método por el cual en una pretensión de aprehender la realidad, nos alejamos de ella.

Desde la publicación del Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, un hecho importante ha contribuido a su progresiva desnaturalización. La cada vez más abundante normativa sectorial procedente de la Unión Europea, de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas ha ido dejando el Reglamento sin contenido y, en consecuencia, sin virtualidad práctica. Hoy, el cumplimiento de esta normativa sectorial, plasmada en los proyectos técnicos y dirigida siempre a la protección de personas y bienes y a la preservación del medio ambiente -estudios, evaluaciones, dictámenes de impacto ambiental, política de aguas, residuos y otras- hacen que este reglamento y las escasas normas que lo han desarrollado, el procedimiento que instaura y los principios que la inspiran hayan perdido eficacia práctica, al tiempo que imposibilitan que se asuman nuevos conceptos, ya presentes en nuestras leyes y reglamentos, para combatir la contaminación, garantizar la seguridad y mejorar la calidad de vida.

La Ley estatal 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, ha dado este paso más allá del Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas y, para las actividades incluidas en el anexo I, modificable por las comunidades autónomas para hacerlo más restrictivo, ha instaurado un modelo de procedimiento que sin duda deberá influir en el resto de procedimientos para las licencias de actividades que hasta hoy hemos denominado clasificadas. La denominación de licencias integradas, dictámenes integrados, responde a esta nueva filosofía que destila la ley estatal.

III

La presente ley incide en el principio de calidad de vida establecido tanto en el preámbulo de la Constitución Española como en su artículo 45. Este principio no sólo se plantea el respeto al medio ambiente o a la seguridad, sino que, esencialmente, en una comunidad como la nuestra, con una economía específica mayoritaria de servicios, la calidad de vida se refiere a aquellas circunstancias según las cuales la ciudadanía encuentra en su paisaje vital las condiciones idóneas necesarias para poder disfrutar de una existencia no sólo libre de emisiones nocivas, degradaciones paisajísticas o contaminaciones nocivas, sino un espacio vital cómodo donde las diferentes actividades no se opongan al necesario equilibrio entre actividad económica y actividad humana integral. No sólo no se ha de contaminar, sino que se han de crear las condiciones más favorables para que el conjunto de la población consiga el más alto nivel de calidad de vida, concepto que no se extingue con el de crecimiento económico, solamente. Un país que ha conseguido un cierto grado de desarrollo económico tiene la obligación de ir más allá y garantizar para todo el mundo una calidad de vida tal que permita el desarrollo integral de la ciudadanía. La idea de progreso económico, armónico y solidario, debe acercarnos al objetivo que la ley persigue.

De todo lo anterior se desprende la conveniencia y la necesidad de que todo el mundo, personal técnico redactor de proyectos, personal funcionario que ha de estudiar y aplicar la ley y ciudadanía en general, haga un esfuerzo para superar los conceptos que se han consagrado durante casi cincuenta años de pervivencia del Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas del año 1961 —que, por cierto, nunca ha tenido una ley que lo amparase—, y del Reglamento del año 1982, que no ha sufrido, prácticamente, ninguna modificación posterior y cuyo resultado práctico hay que ponerlo en consonancia con el dinamismo de las actividades económicas.

Cabe insistir en que la calificación de las actividades ya no es operativa. Como se ha dicho antes, los nombres o, mejor dicho, los calificativos de molesta, insalubre, nociva y peligrosa no constituyen a partir de ahora ninguna categoría jurídica independiente ni conditio sine qua non sin la cual un expediente de actividades no pueda ser resuelto por el órgano correspondiente. El dictamen integrado previo al permiso municipal de instalación constituye el eje de la nueva regulación.

IV

El Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas no fue generoso con los ayuntamientos. El trasfondo de dicho reglamento hace patente una cierta desconfianza hacia las corporaciones locales, fruto de las circunstancias de la época. También la Ley 8/1995, de 30 de marzo, que fue una extrapolación -la posible entonces-a las condiciones autonómicas imperantes en el año 1995, contribuyó a la permanencia de sus principios inspiradores.

Es un principio básico e indiscutible que las corporaciones locales —las administraciones más cercanas a la ciudadanía— son las que tienen que conceder las licencias municipales, las responsables, en último lugar, ante las personas administradas, del ejercicio de las facultades que generan estas licencias; y en muchas ocasiones, las que se ven obligadas a exigir las medidas correctoras que otros organismos y administraciones han impuesto. No hablemos ya de los casos en que la ley, exonerando la necesidad de solicitar las licencias municipales, las ha dejado en una posición poco definida como administración responsable, en última instancia, de estas actividades y de los problemas que hayan podido surgir durante su ejercicio y explotación.

El principio de autonomía municipal, consagrado constitucionalmente, obliga a una gran precaución respecto a las competencias municipales. Sólo en los casos en que por imposibilidad material o personal no se pueda informar adecuadamente sobre las actividades que hasta hoy hemos denominado clasificadas, es posible entender la intervención de otras administraciones, los consejos insulares o la propia administración autonómica.

Evidentemente, esta intervención habrá de tener en ocasiones el carácter vinculante, en cuanto al análisis de las medidas propuestas y las adicionales que se puedan imponer, por obvios motivos de eficacia.

Si la Ley 8/1995, de 30 de marzo, fue en realidad una atribución de competencias a los consejos insulares en materia de actividades clasificadas y parques acuáticos, además de ser una ley de procedimiento de las infracciones y sanciones, la presente ley da un paso más y otorga a los ayuntamientos el papel de protagonistas a la hora de la concesión de las licencias de actividad. Si es el ayuntamiento la administración que otorga las licencias de edificación y uso del suelo, entre otras, ninguna objeción se puede oponer para que no pueda otorgar las de actividades, instruyendo todo el procedimiento de principio a fin; máxime cuando, a diferencia de otras épocas, los ayuntamientos cuentan con excelentes profesionales técnicos cuya labor no ha sido siempre debidamente reconocida.

La única objeción que se podría oponer sería la limitación de medios materiales y personales de ciertas corporaciones locales.

Por este motivo la ley establece el límite de 15.000 habitantes, con la excepción de Formentera, según el cual, las que lo superen, dictaminarán sobre la licencia municipal de actividades permanentes mayores y sobre las medidas preventivas, correctoras y de control posterior. Los ayuntamientos que no superen este límite deberán someter estos expedientes al dictamen integrado, previo al permiso de instalación, por parte de los consejos insulares, trámite que recuerda la antigua calificación y el informe de las comisiones insulares de actividades clasificadas o de los órganos correspondientes. La naturaleza de este informe es la de un acto de trámite.

La ley, no obstante, posibilita en cualquier caso una cooperación técnica y jurídica rápida y efectiva de los consejos insulares con los ayuntamientos que lo soliciten, en el ejercicio de sus competencias autorizadoras. La antigua «calificación» de las actividades constituye la consagración legal del principio de cooperación entre administraciones.

Se ha valorado positivamente la delegación de competencias del Consejo Insular de Mallorca a los ayuntamientos de Palma y de Calvià, prevista en la Ley 8/1995, de 30 de marzo, llevada a cabo en los años 2001 y 2003, en virtud de los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, principios en los cuales se ha pretendido profundizar con la redacción de esta ley.

Desaparece en la ley el papel de los consejos insulares como administración ante la que se ha de denunciar la mora, para los casos de inactividad municipal. El transcurso de los plazos preceptuados, sin haberse dictado resolución, se podrá denunciar delante de los tribunales directamente, en concordancia con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y con la legislación local, independientemente de la regulación que hace esta ley del silencio administrativo.

Desaparece en la ley el papel de los consejos insulares como administración ante la que se ha de denunciar la mora, para los casos de inactividad municipal. El transcurso de los plazos preceptuados, sin haberse dictado resolución, se podrá denunciar delante de los tribunales directamente, en concordancia con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y con la legislación local, independientemente de la regulación que hace esta ley del silencio administrativo.

Asimismo, desaparece el papel supletorio o subsidiario de los consejos insulares en materia de procedimientos sancionadores, herencia arrastrada de situaciones anteriores, y se potencian los mecanismos de ayuda y cooperación en todos los campos de las actividades por parte de los consejos insulares para los municipios que no tengan atribuida la competencia en la emisión de informes previos al permiso de instalación. Los consejos insulares, en esta tarea de cooperación, podrán informar al alcalde sobre la adopción de las medidas cautelares adecuadas, incluidas la paralización y la clausura, elaborar informes en procedimientos sancionadores municipales, sin obviar cualquier otro tipo de cooperación técnica o jurídica. La responsabilidad, en todo caso, será siempre municipal. La iniciativa, la instrucción y la resolución final serán municipales, cuando sea ésta la administración a la que corresponda el otorgamiento de la licencia de apertura y funcionamiento, dada la posibilidad de intervención de los consejos insulares para ciertos casos de actividades no permanentes.

La trascendencia del papel de los ayuntamientos en esta ley sale mucho más reforzada y ampliada en consonancia con las nuevas tendencias municipalistas, a la vez que se refuerza el papel de los alcaldes y de las alcaldesas como órganos habilitados en materia de licencias integradas de actividad y de cierto tipo de actividades catalogadas.

Por otra parte, por razones de seguridad y en atención a los promotores de actividades temporales —tal y como se definen en esta ley— será la Consejería de Interior del Gobierno de las Illes Balears quien conserve las competencias en esta materia, en aras de un tratamiento uniforme de las licencias base, del registro de promotores y de instalaciones, razones que aconsejan una unidad de actuación para toda la comunidad autónoma, y su homologación con el resto de España.

Finalmente, a los consejos insulares corresponderá otorgar algunos de los tipos de licencias en actividades no permanentes.

La posibilidad de modificar la normativa sobre procedimientos administrativos supone, a menudo necesariamente, la modificación de las competencias atribuidas y el papel que hasta el momento ejercían las diferentes administraciones que intervenían en una determinada regulación. Mantener la posición contraria, es decir, la invariabilidad absoluta de las competencias o atribuciones de una administración en un momento determinado, supondría, en último lugar, la petrificación de los procedimientos y, a largo plazo, la inoperatividad de la propia administración.

V

Para una mayor claridad y de forma un poco reiterativa, la ley regula cada uno de los procedimientos según el tipo de actividad a autorizar.

En lo referente a las actividades permanentes, se diferencia con precisión el procedimiento municipal para la tramitación de las licencias integradas de actividades en municipios de más de 15.000 habitantes y del Ayuntamiento de Formentera y para el resto de municipios. En este caso, constituye la excepción el hecho de tener que solicitar a los consejos insulares, durante la tramitación municipal, el informe o el dictamen vinculante para las actividades sujetas a informe preceptivo integrado (anexo I), de tal forma que, dejando aparte las autorizaciones ambientales integradas, tenemos tres tipos de actividades permanentes a las cuales les serán de aplicación diferentes procedimientos:

Actividades «permanentes mayores» sometidas a dictamen integrado por parte de los ayuntamientos de más de 15.000 habitantes y del Ayuntamiento de Formentera. Son las actividades que se denominaban anteriormente sujetas a clasificación o calificación cuyo número se ha reducido con el objetivo de simplificar trámites respecto de actividades que hasta ahora requerían una tramitación más compleja. Son las del título I del anexo I de la ley.

Actividades sometidas a informe integrado por parte de los consejos insulares en municipios de menos de 15.000 habitantes. Son las mismas del párrafo anterior, título I del anexo I, con el trámite intermedio de intervención de los consejos insulares.

Ambas están sometidas al trámite de información pública, al menos mediante la publicación en un diario de la isla durante 10 días y mediante un cartel visible colocado en el lugar donde se pretende realizar la actividad.

Actividades «permanentes menores», con tramitación exclusivamente municipal, son las del título II del anexo I.

Actividades «permanentes inocuas», son las del título III del anexo I, sujetas únicamente a comunicación previa al ayuntamiento, con los requisitos establecidos en esta ley, con procedimiento, en su caso, también totalmente municipal.

En todos los casos serán necesarios, obviamente, las autorizaciones y los informes sectoriales exigibles.

Las actividades sometidas a la Ley 16/2002, de 1 de julio, y a la normativa autonómica que en aplicación de esta ley se pueda dictar, seguirán los trámites previstos para la obtención de la autorización ambiental integrada sin perjuicio de la intervención que los ayuntamientos tengan reservada en este tipo de procedimiento.

VI

La ley regula el tratamiento de las actividades, las instalaciones, los recintos y los edificios públicos de titularidad pública, con las debidas y obvias excepciones para cuarteles, instalaciones de defensa e instalaciones amparadas por causas de seguridad. Se establece un régimen si cabe más severo puesto que es obligación de la administración mantener en perfectas condiciones de seguridad sus edificios e instalaciones para asegurar a las personas usuarias y al funcionariado que en ellas trabaja, un marco de seguridad activa y pasiva adecuado. Se concede más importancia al control posterior que al hecho puntual de su apertura estableciendo los mecanismos necesarios de control para que el derecho de la ciudadanía a la seguridad en estos edificios quede garantizado a lo largo de los años. La administración, comenzando por sí misma, podrá exigir con más autoridad a las personas administradas el cumplimiento de la ley.

VII

Se mantiene la dualidad del permiso de instalación y la licencia de apertura y funcionamiento, con excepción de las actividades inocuas, debida fundamentalmente a la existencia de numerosas autorizaciones sectoriales a presentar antes de conceder la licencia de apertura y funcionamiento y a la necesidad, en algunos casos, de las oportunas pruebas de funcionamiento, previas a la licencia de apertura y funcionamiento.

Se mantiene como un rasgo importante la necesidad previa del dictamen de la Comisión Balear de Medio Ambiente o, en su caso, del Comité de Evaluaciones de Impacto Ambiental, para la iniciación del procedimiento municipal de licencias que lo necesiten. Y se añade, por obvias razones urbanísticas, la necesidad de la declaración de interés general, en suelo rústico, si procede, como un paso previo para iniciar los procedimientos municipales de otorgamiento de licencias de actividad. Como medida de preservación del medio, todas las actividades situadas en suelo rústico son actividades mayores, independientemente de su naturaleza, volumen e importancia.

Asimismo, se conceptúa la circunstancia de la redacción de un proyecto técnico manifiestamente deficiente —por lo que la administración instará la rectificación de la documentación—, que será causa para no admitirlo a trámite y será suficiente para no tener en cuenta la fecha de presentación como punto de partida para que opere el silencio positivo determinado en la ley.

VIII

El silencio administrativo que consagra esta ley es el silencio fundamentado sobre el puntal de la seguridad jurídica, de tal forma que corresponderá a los ayuntamientos la revisión de oficio de las licencias otorgadas por silencio administrativo contrarias a las leyes y los reglamentos. La jurisprudencia, en esta materia, analiza la virtualidad del silencio administrativo; si el silencio administrativo opera, en el caso de permisos de instalación y de licencias de apertura y funcionamiento, en sentido positivo, no puede al propio tiempo sustentarse una posición parcial y sesgada que el referido silencio no va a tener lugar en el supuesto de que la solicitud sea disconforme a derecho; tal interpretación conduciría a la real inexistencia del silencio administrativo, puesto que habrá silencio administrativo o no dependiendo de si lo pedido es o no conforme a derecho; el ciudadano o la ciudadana no puede hacer valer el silencio en ningún caso, pues siempre se mantendrá la incertidumbre de si la administración juzga, pero calla, conforme o no a derecho la solicitud.

De esta manera nos encontraríamos con que quien solicita el permiso de instalación o de licencia de apertura y funcionamiento, al transcurrir los plazos del silencio se encontraría en una situación insólita y totalmente contraria al principio de seguridad jurídica —y, por ende, al artículo 9.3 de la Constitución Española—, cual es el de no tener la legal certidumbre de si ha obtenido el permiso de instalación o la licencia de apertura y funcionamiento por silencio positivo —por el mero transcurso del tiempo— o si la misma le ha sido silenciosamente denegada —por ser contraria a las normas reguladoras—; como quiera que el valor presuntivo del silencio es positivo ex lege —en nuestro caso—, el ciudadano o la ciudadana no podría entender denegada la licencia por silencio negativo y no podría acudir a los tribunales contra la denegación, tampoco podría tener la certeza de si su permiso de instalación o licencia de apertura y funcionamiento ha sido concedido por silencio positivo, pues posteriormente podría la administración sostener que el permiso o la licencia no ha sido adquirido al ser contrario a las normas reguladoras.

Obviamente, el ciudadano o la ciudadana podría provocar un acto de la administración con el que se manifestase positivamente si entiende que la solicitud de licencia es o no conforme a derecho, como sería iniciar la ejecución de las instalaciones o el ejercicio de la actividad y así provocar que la administración las consintiere -con lo que podría entender que la licencia ha sido adquirida por silencio positivo- o las paralizase, lo cual indicaría expresamente la disconformidad de la administración y abriría al ciudadano o a la ciudadana la tutela jurisdiccional.

La ley quiere acabar con esta situación de especial inseguridad jurídica y proclama que se debe de estar conforme con la naturaleza jurídica de las instituciones, por lo que la posible disconformidad a derecho del permiso de instalación o de la licencia de apertura y funcionamiento, implica la nulidad radical de dichos títulos administrativos, obtenidos por inactividad de la administración, y la posibilidad de que sean objeto de un procedimiento de revisión de oficio.

Como corolario de todo ello se establece la posibilidad de devolución a la persona titular o promotora de la actividad de las tasas satisfechas en los casos de inactividad de la administración municipal.

IX

Se instaura como novedad la necesidad de actualizaciones periódicas, para las actividades permanentes mayores y menores, sin perjuicio de la aplicación de la normativa sectorial. Se regula la obligación por parte de los ayuntamientos de elaborar un plan de inspección anual de actividades, dando cuenta al pleno de la corporación del resultado del mismo.

La ley crea la Junta Autonómica de Actividades de las Illes Balears, órgano consultivo, de estudio, coordinación y asesoramiento de las administraciones autonómica, insular y local en la materia regulada por esta ley, que estará adscrita a la Consejería de Interior del Gobierno de las Illes Balears.

Finalmente, la ley crea los registros municipal, insular y autonómico de empresas y establecimientos, útiles en todo caso para una correcta gestión administrativa en esta materia.

X

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears recoge, en el artículo 10.27, la competencia exclusiva en materia de espectáculos y actividades recreativas. El artículo 11.3, en cuanto a las normas administrativas derivadas de la peculiar organización administrativa de la comunidad, y el artículo 11.13, sobre las competencias en materia de actividades clasificadas en el marco de la legislación básica del Estado, son fundamentos más que suficientes para emprender esta nueva regulación.

XI

La ley, en atención a las consecuencias de los riesgos inherentes al ejercicio de las diferentes actividades, con exclusión de algunas actividades inocuas por obvias razones, introduce la obligación de concertar un contrato de seguro que cubra la responsabilidad civil por daños a terceras personas por la actividad desarrollada.

XII

Una fuente de conflictos constatada en la vida real ha sido la falta de previsión de instalaciones en la fase de construcción de los edificios destinados a vivienda en los cuales se ubicarán los locales sede de las actividades objeto de esta ley. Estas instalaciones hoy en día se consideran básicas, dados el grado de confort y el nivel de calidad de vida alcanzado por la sociedad balear. La ley determina unas previsiones mínimas de instalaciones en la fase constructiva, que sin duda evitarán futuros conflictos y simplificarán la instalación de actividades en dichos locales sin costes adicionales para sus titulares y con una evidente eliminación de molestias para la vecindad del inmueble.

XIII

Para finalizar con los puntos más relevantes de esta ley se destaca el principio de exclusividad de la actividad incluido en su articulado, según el cual una vez autorizada una nueva actividad en un local determinado, automáticamente queda sin efecto la licencia que amparaba el ejercicio de la anterior actividad autorizada, al tiempo que se regulan con mayor precisión las actividades secundarias o adicionales.

XIV

La ley se estructura de la siguiente manera:

Título I. Disposiciones generales.

Capítulo I. Disposiciones comunes a todas las actividades.

Artículo 1. Objeto de la ley.

Artículo 2. Principios.

Artículo 3. Ámbito de aplicación.

Artículo 4. Definiciones.

Artículo 5. Tipos de actividades.

Artículo 6. Actividades permanentes mayores.

Artículo 7. Actividades permanentes menores.

Artículo 8. Actividades permanentes inocuas.

Artículo 9. Actividades no permanentes del tipo temporales.

Artículo 10. Actividades no permanentes del tipo extraordinarias.

Artículo 11. Actividades no permanentes del tipo exceptuables.

Artículo 12. Otras actividades no permanentes.

Artículo 13. Condiciones generales de funcionamiento de las actividades e instalaciones y de ejecución de proyectos.