Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 12.8 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 13/2007, de 17 de mayo, de Ordenación del Transporte por Carretera de Canarias.

PREÁMBULO

I

La regulación del sector del transporte por carretera en Canarias constituye una necesidad de primer orden para el desarrollo de las comunicaciones en las islas, atendiendo especialmente a la realidad geográfica y a la obligada interoperatividad con otros modos de transporte. Tan es así que, tanto la insularidad como la intermodalidad obligada, han conformado un sector de transportes que presenta notables diferencias con respecto a su ordenación, dimensión y funcionamiento en la península.

Como es conocido, la mayor parte de la movilidad realizada en Canarias se realiza por carretera, y, de ésta, la mayor parte corresponde a lo que puede denominarse movilidad insular. Esta realidad, tanto la condición insular, como la distancia a los principales centros de demanda y producción de bienes y servicios, junto con la doble insularidad, impone a las empresas que ejercen el transporte por carretera en las Islas Canarias unas condiciones de operación especiales. Básicamente, el coste de una operación de transporte por carretera en las islas es superior a los que tiene una operación homologable en territorio continental próximo a los principales centros de actividad económica.

Los condicionantes descritos son estructurales, por tanto, de difícil superación, de modo que es preciso un marco regulatorio que se adecue a esas circunstancias en aras tanto de la viabilidad del sector del transporte por carretera como, sobre todo, de la mejor satisfacción de las necesidades e intereses de las empresas y ciudadanos canarios que los utilizan y, en ocasiones, dependen de ellos.

II

Desde su creación, la Comunidad Autónoma de Canarias tiene asumida competencia exclusiva en materia de transporte por carretera en las islas, correspondiéndole las potestades legislativas y reglamentarias, y la función ejecutiva que deberá ejercer con sujeción a la Constitución (artículo 30.18 del Estatuto de Autonomía). La amplitud de esta competencia quedó establecida hace años por el Tribunal Constitucional (STC. 118/1996). Pero no sólo esto. Además, en el ejercicio de esta competencia, la Comunidad Autónoma debe acomodarse a los principios de la política europea de transportes, que son referentes inexcusables en la regulación de los transportes por carretera en Canarias. La función legislativa debe desarrollarse en el marco de la política común de los transportes de la Unión Europea definida en los artículos 70 a 80 de su Tratado Constitutivo, modificados por el Tratado de Ámsterdam; si bien, la especial condición de las regiones ultraperiféricas, reconocida por el artículo 299.2 del citado Tratado, permite la modulación de aquellos principios, bien acogiéndonos a las excepciones que se contemplan o bien a las que, en atención al citado artículo 299.2, puedan establecerse. En otras palabras, ese marco normativo permite que el equilibrio comunitario entre libre competencia y garantía del transporte público regular, pueda ser modulado en función de los condicionantes que impone la insularidad; bien es cierto que una vez aceptado por las autoridades comunitarias. Este es el marco normativo de referencia.

Lo cierto es que, durante la andadura autonómica, aún disponiendo de los títulos jurídicos competenciales precisos, nunca ha sido abordada la ordenación legislativa del transporte por carretera. Hasta ahora, la normativa autonómica se ha limitado a desarrollar, puntual y fragmentariamente, la legislación estatal (Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable), ideada para regular los transportes intercomunitarios en un territorio continuo, que no se adapta a las peculiaridades que presenta el transporte por carretera en el archipiélago. En concreto, la legislación estatal no contempla el transporte como elemento de cohesión y equilibrio territorial, coordinando las distintas administraciones con competencias en esta materia, aspecto este fundamental para el desarrollo de Canarias. Esta es la razón primera de esta Ley: regular el transporte por carretera con el fin de que cumpla esa función vertebradora del territorio, de la economía y de la sociedad canaria.

III

La Ley de Ordenación del Transporte por Carretera de Canarias tiene por objeto la ordenación del transporte por carretera y de las actividades complementarias relacionadas con el mismo que se desarrollen en el ámbito territorial de las islas. Este es su objeto primario: regular la actividad de transporte por carretera en todas sus modalidades, públicas y privadas. Pero, además, esta norma diseña un conjunto de instrumentos que sirven para lograr otro objetivo: el engarce, sin solución de continuidad, de este modo de transporte con otras modalidades, aun cuando éstas cuenten con su propia regulación, como es el caso del transporte marítimo. Este es el sentido de los preceptos dedicados a los Planes Territoriales y Estratégicos de Transportes. Más aún, esta Ley establece las bases para una regulación del transporte bajo criterios de movilidad, que anticipen las necesidades y las respuestas a las demandas de las empresas y los ciudadanos; y lo hace imponiendo esa clase de estudios a todos los instrumentos de planeamiento y a las nuevas infraestructuras. Este es el marco general.

En cuanto a su contenido, en particular la regulación del transporte, esta Ley se estructura en cinco Títulos, más un conjunto de disposiciones adicionales, transitorias y finales, que aseguren el tránsito normativo.

El Título Preliminar contiene las disposiciones generales. En él se delimita el objeto y ámbito de la Ley, en concreto, la ordenación de los transportes por carretera y las actividades auxiliares y complementarias. Se formula una clasificación de los transportes sobre la base de la contenida en la Ley estatal de Ordenación de los Transportes Terrestres, aunque no idéntica dada la necesidad de acomodarla a la realidad insular. Se cierra con el conjunto de principios y criterios que han de observar los poderes públicos en la planificación, dirección y gestión de los transportes por carretera, entre los cuales, es preciso destacar la apuesta por la promoción del transporte público regular de viajeros, que satisfaga la demanda de movilidad de la población, garantizando su derecho a un transporte de calidad, y sostenible, con especial atención a las personas menos favorecidas y/o con movilidad reducida que requieran un transporte especial.

El Título I se ocupa de precisar las competencias y funciones de cada una de las Administraciones Públicas de Canarias, básicamente, a partir de lo que resulta del Estatuto de Autonomía, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, y los decretos que han articulado el traspaso de competencias en materia de transporte a los Cabildos Insulares. En el caso de los municipios, el texto se acomoda a la legislación básica de régimen local. A modo de cláusula de cierre se recuerdan los principios constitucionales y estatutarios de colaboración y coordinación.

El Título II se dedica a los sujetos involucrados en el transporte: los operadores de los transportes, de viajeros y de mercancías, los operadores de las actividades auxiliares y complementarias, y los usuarios. En el caso de los transportistas, el marco normativo se acomoda a las normas comunitarias europeas sobre la adquisición de esa condición –los requisitos de profesionalidad, capacidad económica y honorabilidad-, delimitando sus derechos y obligaciones básicas. Se potencia, además, el asociacionismo empresarial y la colaboración en la prestación de servicios, fijando las reglas que lo autoricen. La regulación de los operadores de actividades auxiliares es análoga, sin perjuicio, claro está de sus especialidades. Por último, en línea con otras leyes autonómicas sobre la materia, se formula un estatuto de los derechos y deberes de los usuarios, en particular, de aquellos que utilizan el transporte de viajeros.

El Título III se ocupa de regular el transporte en tanto que servicio o prestación. Se trata del título más amplio de la Ley; y donde se recogen los cambios más relevantes con respecto a la legislación estatal supletoria.

El Capítulo I formula el principio general de libertad de acceso al mercado de los transportes, regla básica que lo es sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios que se establezcan. Las excepciones a esta libertad se regulan de acuerdo con las medidas comunitarias de salvaguardia, con audiencia de todos los afectados.

El Capítulo II diseña el sistema de planificación de la movilidad, con la articulación de un sistema piramidal de planes territoriales, autonómico, insulares y municipales, de transportes, en línea con el esbozado por las Directrices de Ordenación General. La aportación principal es la introducción de la variable movilidad dentro del contenido de esos planes territoriales. Por otra parte, se formaliza la acción del Gobierno de Canarias encomendándole la elaboración del Plan Estratégico de Transportes y dando cobertura al Eje Transinsular de Infraestructuras de Transportes como programa de aquél. Además, se regulan las infraestructuras básicas de apoyo al sistema de transportes por carretera: paradas preferentes, estaciones, intercambiadores, aparcamientos disuasorios, carriles guagua-taxi y áreas logísticas de interés público, sin las cuales, el transporte es posible pero con una calidad y regularidad deficientes. En última instancia se establecen las pautas básicas en materia de fomento del transporte y de utilización de los recursos públicos destinados a esta actividad.

El Capítulo III se ocupa del transporte público regular de viajeros por carretera en tanto que servicio público esencial. En primer término, se ordena el servicio público, en particular la gestión indirecta mediante concesiones, en línea de continuidad con la legislación estatal, en este aspecto declarada norma básica por el Tribunal Constitucional. No obstante, esta Ley apuesta por las concesiones zonales, con indicación de servicios, trayectos y frecuencias, frente a las concesiones lineales, que son preferentes en la legislación estatal, claro está que porque se ocupa de transportes intercomunitarios. Se opta, igualmente, por un plazo concesional algo más largo, de ocho a veinte años, que se acomoda mejor a la realidad de los servicios, siempre de escaso recorrido, que se realizan en las islas. Por otra parte, y en segundo término, la Ley desarrolla el concepto de transporte insular integrado de la Ley del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, de forma que sea la suma de los transportes regulares de viajeros de ámbito insular, comarcal, metropolitano y urbano, que existan o puedan existir en cada una de las islas en función de sus necesidades particulares. La responsabilidad de ese transporte recae sobre los Cabildos Insulares, dejando abierta la puerta a la colaboración de los Ayuntamientos, mediante acuerdos en los que se delimiten las responsabilidades y aportación de cada uno de ellos.

El Capítulo IV se ocupa del transporte público discrecional. La regulación sigue la pauta de la legislación del Estado, si bien, en materia de autorizaciones es preciso destacar dos medidas: la autorización por empresa como regla general y el ámbito estatal de los títulos habilitantes que se otorguen. Con respecto a esto último, ese ámbito territorial estatal depende del desarrollo de las previsiones de la Disposición Adicional Octava de la Ley estatal de Ordenación de los Transportes Terrestres, que debe concluir con esa consecuencia. No obstante, ante la eventual demora en su aprobación, se incorpora una disposición transitoria que establece con este carácter el ámbito territorial autonómico hasta entonces.

El Capítulo V se dedica a los transportes privados. Se regula el transporte privado complementario tanto de viajeros como de mercancías, haciendo frente a dos cuestiones tradicionalmente controvertidas, la condición de viajero en este transporte y el concepto de gestión de mercancías, exigiendo dimensión empresarial y exclusividad.

El Capítulo VI se ocupa de las peculiaridades de distintas modalidades de transporte en línea con la regulación supletoria. Aun así, esta Ley introduce algunas novedades relevantes: el transporte a la demanda, que pretende ofrecer un servicio acomodado a las necesidades de determinados grupos de usuarios, al que no llega el transporte regular de viajeros de servicio público; el transporte turístico, tanto público como privado complementario, con el que se intenta dar respuesta a necesidades de transporte específicas de la actividad turística, imprescindibles para asegurar la calidad de los servicios que ofrecen; y el transporte adaptado, que es aquél que atiende a las necesidades físicas, psíquicas, incluso, socioeconómicas, de los usuarios, y que requiere de vehículos adaptados a sus necesidades. Finalmente, en materia de transporte escolar, la decisión es que su realización sea en las mismas condiciones y modalidades sin excepciones, de ahí que se considere a extinguir el privado complementario escolar.

El Capítulo VII se dedica al transporte en taxi. Se trata de un sector de transporte clave en las islas, que, sin embargo, tradicionalmente, ha estado falto de regulación, sujeto al reglamento nacional y a ordenanzas municipales, con problemas, por ejemplo, en materia de infracciones y sanciones. La regulación responde a la realidad del sector en las islas, si bien, no sólo persigue reglamentar la actividad, incluyendo su transparencia, sino también dar respuesta a los problemas particulares que existen en las áreas metropolitanas y en las infraestructuras portuarias y aeroportuarias, mediante las zonas de prestación conjunta y las áreas sensibles.

Por último, el Capítulo VIII se ocupa de las medidas de control, tanto técnicas como documentales, optando por la implantación del tacógrafo, en aras de la calidad del transporte en las islas. En todo caso, esta medida se pondera con una disposición transitoria que permite su aplicación progresiva y que encarece al Gobierno a adoptar medidas que promuevan y favorezcan su cumplimiento.

El Título IV se dedica a las actividades auxiliares y complementarias. Su contenido es continuista con respecto a la normativa estatal vigente. No obstante, se formulan los principios que deben regir una actividad clave en Canarias por su relación con el turismo: el arrendamiento de vehículos, con conductor, sin conductor, y en caravanas. En el caso del arrendamiento con conductor, se establecen los criterios que deben regir esa actividad, que aseguren su calidad, y que la diferencien del servicio de taxis. En cuanto a las caravanas, se fijan las reglas para subordinar esta actividad a la protección de los recursos naturales del archipiélago. Con carácter general, la Ley incorpora previsiones para hacer frente a los supuestos de desplazamiento masivo de vehículos, con carácter estacional, a las islas, con el fin de evitar su efecto perjudicial sobre el medio ambiente insular.

El Título V formula el régimen de inspección y sancionador. En este punto, la Ley sigue el esquema de la legislación estatal, en su día acordado con todas las Comunidades Autónomas, si bien se introducen tipos infractores acomodados a la realidad del transporte insular, como los referidos al servicio de taxis y al arrendamiento de vehículos para circular en caravana, y se incorpora un listado de conductas que se consideran condiciones esenciales de las concesiones, autorizaciones y licencias administrativas, en aras de la seguridad jurídica.

La Ley se cierra con un conjunto de disposiciones adicionales, transitorias y finales, que pretenden recoger algunas medidas y supuestos particulares, referidos a la colaboración interadministrativa, y, sobre todo, a través de las disposiciones transitorias, se establece el tránsito razonable entre el nuevo marco legal y el vigente hasta ahora, que se sustituye.

Por último, cabe señalar que en el proceso de elaboración de la presente norma han tenido participación activa distintos organismos públicos y entidades tanto públicas como privadas.

TÍTULO PRELIMINAR

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y ámbito de la Ley.

1. La presente Ley tiene por objeto la ordenación del transporte por carretera y de las actividades complementarias relacionadas con el mismo que se desarrollen en el ámbito territorial de Canarias.

2. En especial, son objeto de regulación las siguientes materias:

a) La regulación de los transportes por carretera y el establecimiento de los principios y criterios que han de observar los poderes públicos en la planificación, dirección y desarrollo de esta actividad económica.

b) Las competencias de las Administraciones Públicas de Canarias sobre esta modalidad de transporte, así como los mecanismos de interrelación, colaboración, coordinación y cooperación interadministrativa.

c) La actividad profesional y empresarial, las formas y requisitos de acceso a la profesión, derechos y deberes, la participación en la formación de la política de los transportes por carretera.

d) Los derechos y deberes de los usuarios.

e) La actividad y servicios de transporte por carretera, así como las actividades relacionadas con él.

f) La inspección de los transportes por carretera y régimen sancionador.

Artículo 2. Actividades sujetas a la Ley.

1. Se regirán por esta Ley:

a) Los transportes de viajeros y mercancías que se desarrollen en Canarias, realizados en vehículos automóviles por vías terrestres públicas, urbanas e interurbanas, tanto de carácter público, como privado. Se entienden incluidos los transportes públicos efectuados en recintos cerrados portuarios y aeroportuarios y cualesquiera otros propios de obras públicas o privadas.

Las empresas cuyo objeto sea la mediación, la información y contratación, la tramitación de documentación de tránsito, la distribución de cargas, la agrupación, almacenaje, o logística de cargas.

Las empresas cuyo objeto sea la mediación, la información y contratación, la tramitación de documentación de tránsito, la distribución de cargas, la agrupación, almacenaje, o logística de cargas.

Las empresas cuyo objeto sea la mediación, la información, o la contratación de transporte de viajeros.

Cualquier otra cuyo objeto tenga como causa o finalidad el transporte de mercancías o de viajeros y sea calificada como actividad de transporte por el Gobierno de Canarias.

Las empresas que se dediquen al arrendamiento de vehículos.

Las empresas que se dediquen al transporte, auxilio, arrastre y rescate de vehículos y maquinaria en carretera.

c) Las estaciones de transporte por carretera, los intercambiadores modales, las áreas logísticas de transporte terrestre, así como cualesquiera otras instalaciones o infraestructuras de apoyo a los transportes.

d) Las empresas que se dediquen a la prestación de servicios de transporte con vehículos en régimen de multipropiedad o de vehículo compartido, más conocidos como las modalidades de «car sharing» y «car pooling».

2. El transporte sanitario, el escolar y de menores y el transporte funerario se regirán por la presente Ley, sin perjuicio de la aprobación y aplicación de normas específicas en función de la singularidad de su actividad, estando en todo caso sujeto su ejercicio a la previa obtención de una autorización administrativa.

Artículo 3. Clasificación de los transportes.

A los efectos de esta Ley, los transportes de viajeros y mercancías por carretera se clasifican del modo siguiente:

1. Por su naturaleza, los transportes por carretera podrán ser públicos o privados:

a) Son transportes públicos aquellos que se llevan a cabo por cuenta ajena mediante retribución económica.

b) Son transportes privados aquellos que se llevan a cabo por cuenta propia, bien sea para satisfacer necesidades particulares, bien como complemento de otras actividades principales realizadas por empresas o establecimientos del mismo sujeto y directamente vinculados al adecuado desarrollo de dichas actividades.

2. Por su objeto, los transportes pueden ser de viajeros, mercancías y mixtos:

a) De viajeros, cuando estén dedicados a realizar los desplazamientos de las personas y sus equipajes en vehículos construidos y acondicionados para tal fin.

b) De mercancías, cuando estén dedicados a realizar desplazamientos de mercancías, en vehículos construidos y acondicionados para tal fin. Estos transportes tendrán, en todo caso, la consideración de discrecionales.

c) Mixtos, cuando estén dedicados al desplazamiento conjunto de personas y de mercancías en vehículos especialmente acondicionados a tal fin, que realicen el transporte con la debida separación.

3. Por su periodicidad, los transportes públicos por carretera pueden ser regulares o discrecionales:

a) Son transportes regulares los que se efectúan dentro de itinerarios preestablecidos, y con sujeción a calendarios y horarios prefijados.

b) Son transportes discrecionales los que se llevan a cabo sin sujeción a itinerario, calendario ni horario preestablecido.

4. Por su continuidad, los transportes públicos regulares de viajeros pueden ser permanentes o temporales:

a) Son transportes permanentes, aquellos que se llevan a cabo de forma continuada para atender necesidades estables.

b) Son transportes temporales o no permanentes, aquellos que están dirigidos a atender necesidades perentorias de transporte, de carácter excepcional o coyuntural, de duración temporal limitada, aun cuando sea periódica.

5. Por sus usuarios, los transportes públicos regulares de viajeros pueden ser de uso general o de uso especial:

a) Son transportes de uso general, los dirigidos a satisfacer una demanda general, siendo utilizables por cualquier interesado.

b) Son transportes de uso especial, los destinados a servir exclusivamente las necesidades de un grupo específico de usuarios.

6. Son transportes de carácter especial, aquellos de personas y mercancías que queden sujetos a una reglamentación singular por razón del tipo de vehículo utilizado, la clase de usuarios, las mercancías desplazadas, sus condiciones de prestación, y otras, siempre que no tenga cabida en una modalidad ya regulada.

Artículo 4. Principios y objetivos generales.

1. El transporte por carretera, dentro del sistema canario de transportes, es una actividad de interés general, de carácter estratégico para el desarrollo y cohesión social, económica y territorial del Archipiélago, de cada una de sus islas, y de sus habitantes, que se rige por el principio de libre competencia, sin perjuicio de aquellos transportes públicos de viajeros que se declaran servicio público esencial a los efectos de garantizar la movilidad de personas de modo regular, continuo, accesible y asequible, por el territorio insular.

2. La intervención pública sobre los transportes por carretera deberá orientarse a la consecución de los siguientes objetivos:

a) La satisfacción de la demanda de movilidad de la población en general, garantizando su derecho a un transporte público regular, de calidad, y sostenible, con especial atención a los estratos sociales menos favorecidos económicamente y a aquellos colectivos que presenten algún tipo de movilidad reducida o demanden un transporte adaptado.

b) La integración y vertebración en el sistema intermodal de transportes de Canarias, en el marco del Eje Transinsular de Infraestructuras de Transportes y de las Directrices de Ordenación de Infraestructuras.

c) La creación mediante el impulso de la Red Transcanaria de Transportes de un espacio autonómico de los transportes y la movilidad que permita superar la fragmentación territorial mediante la combinación de los distintos modos de transporte y la ausencia de restricciones a la movilidad de pasajeros y mercancías.

d) La existencia en cada una de las islas de un servicio de transporte público regular de viajeros, sostenible y de calidad, en coordinación con los transportes urbanos que existan, o que puedan existir.

e) La promoción y, en su caso, la priorización del transporte público regular de viajeros frente a los modos privados de transporte.

f) La equiparación de los costes de la movilidad a la media que soportan los usuarios de esta clase de transporte en territorios continuos, como condición necesaria para garantizar la igualdad con aquéllos, teniendo en cuenta la condición insular y ultraperiférica del archipiélago.

g) El establecimiento de un régimen tarifario y tributario de los transportes equitativo, justo y eficaz basado en la repercusión de los costes en quienes los causan directa o indirectamente.

h) La articulación y, en su caso, coordinación, de las estrategias públicas sobre los transportes por carretera en relación con las que se adopten sobre infraestructuras.

i) La utilización racional de los recursos públicos que se destinen a inversiones y al fomento de los transportes, debiéndose emplear en proyectos y actuaciones que ofrezcan la mayor viabilidad, rentabilidad social y menor impacto ambiental.

j) La consecución de la máxima calidad y seguridad en la prestación de la actividad de transporte por carretera y la reducción de los impactos y coste medioambiental.

k) La promoción de la agrupación y redimensionamiento de las empresas de transporte por carretera en orden a asegurar su competitividad y su proyección exterior.

l) El fomento de la competencia como instrumento para evitar situaciones de monopolio o cualquier otra forma de posición dominante.

m) La colaboración, comunicación, información, y coordinación de actuaciones de las Administraciones Públicas, entre éstas y la ciudadanía sobre la base de la simplificación administrativa.

TÍTULO PRIMERO

La organización administrativa de los transportes por carretera en Canarias

Artículo 5. Las Administraciones Públicas competentes en materia de transporte por carretera.

Las Administraciones Públicas canarias responsables de los transportes por carretera son las siguientes:

a) La Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias.

b) Los Cabildos Insulares.

c) Los Ayuntamientos canarios.

d) Las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de las anteriores administraciones, que se constituyan para la programación, dirección y coordinación de las políticas de integración y gestión de los transportes.

Artículo 6. Competencias de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias.

En materia de transporte por carretera, la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias será competente específicamente en:

a) La ordenación y planificación de esta clase de transporte, así como de las actividades relacionadas con los mismos, en el ámbito de Canarias.

b) La elaboración del proyecto de Directrices de Ordenación de Infraestructuras y, como parte de las mismas, la ordenación y planificación de los servicios de transporte por carretera y de las infraestructuras de interés autonómico.

c) La elaboración del Plan Estratégico de Transportes de Canarias.

d) La elaboración del Eje Transinsular de Infraestructuras de Transportes y la planificación de la movilidad en él.